Phân biệt chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ

Hai chính sách có thể cùng hướng tới kiểm soát lạm phát, hỗ trợ tăng trưởng và ổn định việc làm, nhưng không thể thay thế hoàn toàn cho nhau. Hiệu quả thực tế phụ thuộc vào nguyên nhân của vấn đề kinh tế, trạng thái ngân sách, sức khỏe hệ thống tài chính và mức độ phối hợp giữa các cơ quan điều hành.

Khác biệt cốt lõi giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ

Có thể phân biệt hai chính sách theo các tiêu chí chính sau:

Sự khác biệt không chỉ nằm ở tên gọi của công cụ. Chính sách tài khóa có khả năng chuyển nguồn lực trực tiếp đến một đối tượng cụ thể, chẳng hạn giảm thuế cho doanh nghiệp nhỏ hoặc tăng đầu tư vào hạ tầng. Chính sách tiền tệ thường tạo ra một môi trường tài chính chung, trong đó các chủ thể tự điều chỉnh quyết định vay, gửi tiết kiệm, tiêu dùng và đầu tư.

Chủ thể và mục tiêu điều hành của hai chính sách

Chính sách tài khóa thuộc phạm vi quản lý ngân sách công. Chính phủ đề xuất kế hoạch thu, chi và vay nợ; cơ quan lập pháp xem xét, phê duyệt và giám sát theo hệ thống pháp luật của từng quốc gia. Vì liên quan đến tiền thuế và phân bổ nguồn lực công, các quyết định tài khóa thường gắn với lựa chọn chính trị, ưu tiên phát triển và trách nhiệm giải trình.

Chính sách tiền tệ do ngân hàng trung ương thực hiện. Tùy mô hình thể chế, ngân hàng trung ương có thể được giao một hoặc nhiều mục tiêu như ổn định giá cả, kiểm soát lạm phát, hỗ trợ việc làm, ổn định tỷ giá hoặc bảo đảm an toàn hệ thống tài chính.

Mục tiêu của hai chính sách có phần giao nhau nhưng trọng tâm khác nhau:

·         Chính sách tài khóa vừa thực hiện chức năng ổn định kinh tế, vừa phân bổ nguồn lực và điều chỉnh phân phối thu nhập

·         Chính sách tiền tệ tập trung vào điều kiện tiền tệ, tín dụng, lạm phát và sự ổn định của hệ thống tài chính

·         Chính sách tài khóa có thể hỗ trợ trực tiếp một nhóm dân cư hoặc ngành kinh tế

·         Chính sách tiền tệ khó lựa chọn chính xác người cuối cùng nhận được lợi ích từ việc giảm lãi suất hoặc mở rộng tín dụng

Do đó, khi vấn đề nằm ở thiếu trường học, bệnh viện, hạ tầng hoặc hỗ trợ thu nhập cho một nhóm cụ thể, công cụ tài khóa thường phù hợp hơn. Khi vấn đề nằm ở lãi suất quá cao, thanh khoản ngân hàng căng thẳng hoặc tín dụng suy giảm trên diện rộng, chính sách tiền tệ có vai trò trực tiếp hơn.

Công cụ của chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ

Công cụ của chính sách tài khóa

Chi tiêu công là công cụ tài khóa quan trọng. Chính phủ có thể mua hàng hóa, cung cấp dịch vụ công, đầu tư xây dựng hạ tầng hoặc chuyển tiền hỗ trợ cho người dân và doanh nghiệp. Các khoản chi này có thể làm tăng tổng cầu ngay khi được thực hiện và đồng thời tạo năng lực sản xuất mới nếu được sử dụng cho đầu tư có hiệu quả.

Thuế tác động đến thu nhập khả dụng và động cơ kinh tế. Giảm thuế có thể để lại nhiều thu nhập hơn cho hộ gia đình và doanh nghiệp, nhưng mức chi tiêu thực tế còn phụ thuộc vào việc người nhận sử dụng khoản tiền tăng thêm để tiêu dùng, đầu tư hay tiết kiệm.

Trợ cấp và các khoản chuyển giao như hỗ trợ thất nghiệp, an sinh xã hội hoặc hỗ trợ sản xuất giúp định hướng nguồn lực đến những đối tượng nhất định. Bên cạnh đó, Chính phủ có thể thay đổi quy mô vay nợ để tài trợ phần chi vượt quá nguồn thu.

Chính sách tài khóa được gọi là mở rộng khi Chính phủ tăng chi, giảm thuế hoặc kết hợp cả hai nhằm hỗ trợ tổng cầu. Chính sách được gọi là thắt chặt khi Chính phủ giảm chi, tăng thuế hoặc thu hẹp thâm hụt nhằm hạn chế sức ép lạm phát và củng cố ngân sách.

Công cụ của chính sách tiền tệ

Lãi suất chính sách là tín hiệu quan trọng về định hướng tiền tệ. Khi ngân hàng trung ương hạ lãi suất, chi phí huy động và cho vay trong hệ thống tài chính có thể giảm, từ đó khuyến khích vay vốn, đầu tư và tiêu dùng. Khi lãi suất được nâng lên, tín dụng thường trở nên đắt hơn, góp phần làm giảm cầu và sức ép giá cả.

Nghiệp vụ thị trường mở được thực hiện thông qua việc mua hoặc bán giấy tờ có giá. Hoạt động này làm thay đổi lượng thanh khoản trong hệ thống ngân hàng và hỗ trợ đưa lãi suất thị trường về mức mà cơ quan điều hành mong muốn.

Dự trữ bắt buộc quy định tỷ lệ tiền mà tổ chức tín dụng phải giữ lại thay vì sử dụng để cho vay. Tái cấp vốn và các cơ chế cho vay của ngân hàng trung ương có thể cung cấp thanh khoản khi hệ thống tài chính thiếu vốn ngắn hạn.

Ngoài ra, ngân hàng trung ương có thể sử dụng truyền thông chính sách và định hướng kỳ vọng. Nếu thị trường tin rằng cơ quan điều hành sẽ kiên trì kiểm soát lạm phát, hành vi định giá, thương lượng tiền lương và đầu tư có thể thay đổi ngay cả trước khi toàn bộ tác động của lãi suất xuất hiện.

Cơ chế tác động đến nền kinh tế khác nhau như thế nào?

Chính sách tài khóa có thể tác động trực tiếp đến tổng cầu. Khi Chính phủ xây dựng một công trình, khoản chi đó trở thành doanh thu của nhà thầu, tiền lương của người lao động và đơn hàng của nhà cung cấp. Thu nhập được tạo ra có thể tiếp tục được chi tiêu, tạo ra các vòng tác động tiếp theo trong nền kinh tế.

Tuy nhiên, quy mô tác động không tự động bằng toàn bộ số tiền ngân sách đã sử dụng. Nếu phần lớn tiền hỗ trợ được tiết kiệm, dùng để trả nợ hoặc mua hàng nhập khẩu, hiệu ứng đối với sản lượng trong nước sẽ thấp hơn. Nếu nền kinh tế đã hoạt động gần hết công suất, tăng chi tiêu có thể tạo áp lực lên giá cả nhiều hơn là làm tăng sản lượng.

Chính sách tiền tệ tác động gián tiếp qua hệ thống tài chính. Một quyết định thay đổi lãi suất chính sách cần truyền sang lãi suất liên ngân hàng, lãi suất tiền gửi, lãi suất cho vay, giá trái phiếu, tỷ giá và kỳ vọng thị trường. Sau đó, hộ gia đình và doanh nghiệp mới thay đổi quyết định kinh tế.

Ví dụ, lãi suất giảm không bảo đảm tín dụng sẽ tăng. Ngân hàng có thể vẫn thận trọng nếu rủi ro nợ xấu cao, còn doanh nghiệp có thể không muốn vay nếu nhu cầu thị trường yếu. Đây là giới hạn quan trọng của cơ chế truyền dẫn tiền tệ: ngân hàng trung ương có thể cải thiện điều kiện cung ứng vốn nhưng không thể buộc các chủ thể vay và đầu tư.

Ngược lại, chính sách tài khóa có thể đưa tiền trực tiếp đến người thụ hưởng, nhưng hiệu quả lại phụ thuộc vào khả năng lựa chọn dự án, tổ chức thực hiện và giải ngân. Vì vậy, tài khóa thường trực tiếp hơn về đối tượng tác động, còn tiền tệ thường linh hoạt hơn về tốc độ thay đổi định hướng.

Khi nào nên sử dụng chính sách mở rộng hoặc thắt chặt?

Trong thời kỳ suy thoái, thất nghiệp tăng và tổng cầu suy yếu, cơ quan điều hành có thể áp dụng chính sách mở rộng. Chính phủ tăng chi hoặc giảm thuế, trong khi ngân hàng trung ương hạ lãi suất hoặc bổ sung thanh khoản. Mục tiêu là khuyến khích tiêu dùng, đầu tư và sản xuất.

Khi lạm phát xuất phát từ tổng cầu tăng quá nhanh, chính sách thắt chặt có thể được sử dụng. Chính phủ hạn chế tăng chi hoặc tăng nguồn thu, còn ngân hàng trung ương nâng lãi suất để làm giảm tốc độ vay và chi tiêu.

Tuy nhiên, không phải mọi trường hợp lạm phát đều có thể giải quyết hiệu quả bằng cách giảm tổng cầu. Nếu giá tăng chủ yếu do thiếu năng lượng, đứt gãy chuỗi cung ứng hoặc năng lực sản xuất suy giảm, việc thắt chặt tiền tệ quá mạnh có thể làm giảm tăng trưởng mà không xử lý được nguyên nhân ban đầu. Trong trường hợp này, tài khóa có thể được thiết kế để hỗ trợ nguồn cung, nhưng hỗ trợ quá rộng lại có nguy cơ duy trì cầu ở mức cao.

Việc lựa chọn chính sách vì thế phải dựa trên nguyên nhân của mất cân đối:

·         Suy giảm do thiếu cầu có thể cần tài khóa và tiền tệ cùng nới lỏng

·         Lạm phát do cầu quá mức có thể cần thắt chặt cả hai chính sách

·         Khủng hoảng thanh khoản ngân hàng cần phản ứng tiền tệ và công cụ ổn định tài chính

·         Thiếu hạ tầng hoặc năng lực cung ứng cần giải pháp tài khóa có mục tiêu

·         Giá hàng hóa tăng từ bên ngoài cần cân bằng giữa kiểm soát lạm phát và bảo vệ nhóm dễ bị tổn thương

Một chính sách phù hợp về hướng đi vẫn có thể kém hiệu quả nếu được triển khai sai thời điểm, sai đối tượng hoặc với quy mô không phù hợp.

Hạn chế và đánh đổi của từng chính sách

Chính sách tài khóa chịu ràng buộc bởi nguồn thu, thâm hụt và nợ công. Vay nợ để hỗ trợ nền kinh tế có thể cần thiết trong suy thoái, nhưng vay kéo dài mà không nâng cao năng lực sản xuất sẽ làm tăng nghĩa vụ trả nợ và thu hẹp dư địa ứng phó với khủng hoảng sau này.

Quá trình phê duyệt và thực hiện ngân sách cũng có thể tạo ra độ trễ. Một dự án được quyết định trong lúc kinh tế suy yếu nhưng hoàn thành khi nền kinh tế đã phục hồi có thể làm tăng cầu vào thời điểm không còn cần thiết. Hiệu quả còn phụ thuộc vào chất lượng đầu tư công, khả năng kiểm soát thất thoát và mức độ đúng đối tượng của các chương trình hỗ trợ.

Chính sách tiền tệ chịu giới hạn khi lãi suất đã ở mức rất thấp, niềm tin kinh doanh suy yếu hoặc hệ thống ngân hàng không muốn mở rộng cho vay. Việc duy trì lãi suất thấp quá lâu có thể khuyến khích vay nợ quá mức, làm tăng giá tài sản và khiến rủi ro tài chính tích tụ.

Ngược lại, nâng lãi suất để kiểm soát lạm phát thường đi kèm đánh đổi. Chi phí vay mua nhà, vay tiêu dùng và vay đầu tư tăng lên; hoạt động kinh tế có thể chậm lại và thất nghiệp có thể tăng. Tác động cũng không đồng đều: người vay chịu chi phí cao hơn, trong khi người gửi tiết kiệm có thể nhận được lợi suất tốt hơn.

Cả hai chính sách đều có vấn đề về thời điểm. Nếu phản ứng quá yếu, mất cân đối có thể kéo dài. Nếu phản ứng quá mạnh, chính sách có thể tạo ra suy giảm không cần thiết. Nếu thay đổi liên tục và thiếu nhất quán, kỳ vọng của doanh nghiệp và người dân trở nên khó ổn định.

Vì sao hai chính sách cần được phối hợp?

Chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ có thể bổ sung hoặc triệt tiêu lẫn nhau. Khi Chính phủ tăng mạnh chi tiêu để kích thích kinh tế nhưng ngân hàng trung ương đồng thời nâng lãi suất để kiểm soát lạm phát, tác động cuối cùng phụ thuộc vào cường độ của từng biện pháp. Một bên làm tăng cầu, trong khi bên kia làm giảm khả năng vay và chi tiêu.

Trong suy thoái nghiêm trọng, phối hợp cùng chiều có thể tạo hiệu quả mạnh hơn. Chính sách tài khóa đưa sức mua trực tiếp vào nền kinh tế, còn chính sách tiền tệ giữ chi phí vốn ở mức hỗ trợ và bảo đảm hệ thống tài chính có thanh khoản.

Dù cần phối hợp, hai cơ quan không nên đánh mất chức năng riêng. Nếu chính sách tiền tệ bị buộc phải duy trì lãi suất thấp chỉ để giảm chi phí vay nợ của Chính phủ, mục tiêu kiểm soát lạm phát có thể bị suy yếu. Ngược lại, nếu toàn bộ trách nhiệm ổn định kinh tế được đặt lên ngân hàng trung ương, các vấn đề cần chi tiêu công hoặc hỗ trợ đúng đối tượng sẽ không được giải quyết đầy đủ.

Sự phối hợp hiệu quả đòi hỏi:

·         Thống nhất trong đánh giá nguyên nhân của suy thoái hoặc lạm phát

·         Phân công công cụ theo đúng thế mạnh của từng chính sách

·         Tránh tạo tín hiệu điều hành mâu thuẫn

·         Công bố mục tiêu và giới hạn chính sách rõ ràng

·         Theo dõi cả tăng trưởng, lạm phát, nợ công và rủi ro tài chính

Chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ vì thế không phải hai phương án để chọn một và loại bỏ một. Chúng là hai nhóm công cụ khác nhau trong hệ thống quản lý kinh tế vĩ mô.

Chính sách tài khóa khác chính sách tiền tệ trước hết ở chủ thể thực hiện và công cụ sử dụng. Chính phủ điều hành tài khóa thông qua thuế, chi tiêu và ngân sách; ngân hàng trung ương điều hành tiền tệ thông qua lãi suất, thanh khoản và các điều kiện tín dụng.

Sự khác biệt sâu hơn nằm ở cơ chế tác động. Tài khóa có thể thay đổi trực tiếp thu nhập và phân bổ nguồn lực đến những đối tượng cụ thể. Tiền tệ tác động rộng hơn nhưng gián tiếp thông qua hệ thống tài chính, chi phí vốn và kỳ vọng.

Không chính sách nào luôn hiệu quả trong mọi hoàn cảnh. Lựa chọn phù hợp phải dựa trên nguyên nhân của vấn đề, khả năng truyền dẫn, giới hạn ngân sách và những đánh đổi đối với lạm phát, tăng trưởng, việc làm và ổn định tài chính.