Phân biệt chính sách tài khóa mở rộng và thắt chặt

Vì vậy, điểm khác biệt cốt lõi giữa hai hướng chính sách không chỉ nằm ở việc chính phủ “chi nhiều hay chi ít”. Quan trọng hơn là tác động ròng của các quyết định ngân sách đối với tổng cầu, sản lượng, việc làm, mức giá và cán cân ngân sách.

Chính sách tài khóa mở rộng và thắt chặt khác nhau ở hướng tác động

Chính sách tài khóa mở rộng hướng đến việc làm tăng tổng cầu thông qua tăng chi tiêu chính phủ, giảm thuế hoặc kết hợp cả hai. Khi chính phủ mua thêm hàng hóa, dịch vụ, đầu tư công hoặc chuyển thêm thu nhập cho khu vực tư nhân, dòng chi tiêu trong nền kinh tế có thể tăng. Tương tự, giảm thuế có thể làm tăng thu nhập khả dụng của hộ gia đình hoặc nguồn lực của doanh nghiệp, từ đó tạo điều kiện cho tiêu dùng và đầu tư tăng.

Chính sách tài khóa thắt chặt vận hành theo hướng ngược lại. Chính phủ giảm chi tiêu, tăng thuế hoặc kết hợp hai công cụ để làm giảm mức kích thích tài khóa đối với nền kinh tế. Thu nhập khả dụng hoặc dòng chi tiêu trực tiếp từ khu vực công vì thế có xu hướng giảm, qua đó hạn chế tổng cầu.

Có thể khái quát sự khác biệt như sau:

Đây là các xu hướng tác động, không phải kết quả cố định. Mức độ thực tế còn phụ thuộc vào trạng thái nền kinh tế, cấu trúc của biện pháp tài khóa, phản ứng của hộ gia đình và doanh nghiệp cũng như chính sách tiền tệ.

Chính sách tài khóa mở rộng làm tăng tổng cầu bằng cách nào?

Để hiểu tác động của tài khóa mở rộng, có thể bắt đầu từ cấu trúc tổng cầu:

AD = C I G NX

Trong đó, C là tiêu dùng, I là đầu tư, G là chi tiêu chính phủ và NX là xuất khẩu ròng.

Khi chính phủ tăng mua hàng hóa, dịch vụ hoặc đầu tư công, thành phần G tăng trực tiếp. Đây là con đường tương đối trực tiếp để chính sách tài khóa tác động lên tổng cầu.

Giảm thuế hoạt động theo cơ chế khác. Thuế thấp hơn có thể làm tăng thu nhập khả dụng của hộ gia đình. Nếu một phần thu nhập tăng thêm được sử dụng cho tiêu dùng, C tăng và tổng cầu được hỗ trợ. Với doanh nghiệp, một số biện pháp giảm thuế cũng có thể ảnh hưởng đến dòng tiền và động lực đầu tư.

Tác động ban đầu còn có thể lan truyền thông qua số nhân tài khóa. Chẳng hạn, một khoản chi của chính phủ trở thành thu nhập của doanh nghiệp hoặc người lao động; một phần thu nhập đó tiếp tục được chi tiêu và trở thành thu nhập của chủ thể khác. Vì vậy, thay đổi cuối cùng của sản lượng có thể khác quy mô thay đổi ngân sách ban đầu.

Tuy nhiên, số nhân không phải một con số cố định. Tác động của cùng một khoản kích thích có thể khác nhau tùy vào mức độ dư thừa năng lực sản xuất, xu hướng tiết kiệm, mức nhập khẩu, loại công cụ tài khóa và phản ứng của chính sách tiền tệ.

Điều này giải thích tại sao tài khóa mở rộng thường có cơ sở mạnh hơn khi nền kinh tế đang hoạt động dưới mức tiềm năng. Nếu còn nhiều nguồn lực chưa được sử dụng, tổng cầu tăng có thể chuyển hóa đáng kể thành sản lượng và việc làm. Nếu nền kinh tế đã gần giới hạn năng lực sản xuất, phần cầu tăng thêm có nguy cơ chuyển nhiều hơn sang tăng giá.

Chính sách tài khóa thắt chặt tác động theo cơ chế ngược lại

Với chính sách tài khóa thắt chặt, chính phủ có thể giảm chi tiêu hoặc tăng thuế.

Giảm mua sắm và đầu tư của chính phủ làm G giảm trực tiếp. Tăng thuế có thể làm giảm thu nhập khả dụng của hộ gia đình, từ đó hạn chế tiêu dùng; tùy loại thuế, quyết định đầu tư và hoạt động của doanh nghiệp cũng có thể bị ảnh hưởng.

Khi tổng cầu giảm, áp lực lên năng lực sản xuất và mức giá có thể dịu xuống. Đây là lý do tài khóa thắt chặt có thể được sử dụng khi nhà hoạch định chính sách muốn giảm mức kích thích đối với một nền kinh tế có cầu quá mạnh.

Nhưng tác động đó đi kèm đánh đổi. Tổng cầu thấp hơn đồng nghĩa doanh nghiệp có thể đối mặt với nhu cầu yếu hơn. Trong ngắn hạn, sản lượng và nhu cầu lao động vì thế có thể giảm so với trường hợp không thắt chặt.

Tác động cuối cùng phụ thuộc đặc biệt vào thời điểm thực hiện. Nếu nền kinh tế đang tăng trưởng mạnh và có ít nguồn lực nhàn rỗi, việc giảm cầu có thể chủ yếu giúp giảm sức ép lên giá cả. Nếu chính sách được thắt chặt mạnh trong lúc kinh tế vốn đã yếu, tác động tiêu cực đến sản lượng và việc làm có thể lớn hơn.

Vì thế, “thắt chặt” không đồng nghĩa với việc chính sách luôn tốt hoặc xấu. Ý nghĩa kinh tế của nó phụ thuộc vào vấn đề mà chính sách đang được sử dụng để giải quyết.

Hai chính sách tạo ảnh hưởng trái chiều đến cán cân ngân sách

Sự khác biệt quan trọng tiếp theo nằm ở thu và chi ngân sách.

Khi chính phủ thực hiện tài khóa mở rộng bằng cách tăng chi tiêu mà không tăng nguồn thu tương ứng, hoặc giảm thuế mà không giảm chi tương ứng, cán cân ngân sách có xu hướng xấu đi. Thâm hụt có thể tăng hoặc mức thặng dư hiện có có thể giảm.

Nếu thâm hụt được tài trợ bằng vay nợ, nợ công có thể tăng theo thời gian. Tuy nhiên, không thể chỉ nhìn vào việc nợ tăng để kết luận hiệu quả của chính sách. Nếu tài khóa mở rộng được sử dụng trong suy thoái và giúp hạn chế sự suy giảm của sản lượng, cơ sở thu ngân sách và hoạt động kinh tế cũng có thể được hỗ trợ.

Tài khóa thắt chặt thường tác động theo chiều ngược lại. Tăng thuế làm tăng nguồn thu trực tiếp nếu các yếu tố khác không đổi, còn giảm chi tiêu làm giảm nhu cầu tài trợ của ngân sách. Vì vậy, chính sách có thể góp phần giảm thâm hụt.

Tuy nhiên, mối quan hệ này cũng không hoàn toàn cơ học. Nếu việc thắt chặt khiến hoạt động kinh tế suy giảm đáng kể, nguồn thu thuế có thể thấp hơn dự kiến và một số khoản chi liên quan đến chu kỳ kinh tế có thể tăng. Kết quả cải thiện ngân sách thực tế khi đó có thể nhỏ hơn mức tính toán ban đầu.

Do đó, cần phân biệt giữa quyết định tài khóa chủ động và kết quả ngân sách cuối cùng. Thâm hụt tăng không nhất thiết chứng minh chính phủ đang chủ động mở rộng tài khóa, bởi suy thoái tự nó cũng có thể làm thu ngân sách giảm và một số khoản chi tăng.

Tác động đến tăng trưởng, việc làm và lạm phát phụ thuộc trạng thái nền kinh tế

Một cách hiểu sai phổ biến là cho rằng tài khóa mở rộng luôn làm tăng trưởng và tài khóa thắt chặt luôn chỉ có tác dụng giảm lạm phát. Trên thực tế, tác động phụ thuộc vào khoảng cách giữa sản lượng thực tế và năng lực sản xuất của nền kinh tế.

Khi nền kinh tế suy yếu, thất nghiệp cao và năng lực sản xuất còn dư thừa, tài khóa mở rộng có thể làm tăng cầu đối với hàng hóa và dịch vụ. Doanh nghiệp có động lực tăng sản lượng và sử dụng thêm lao động trước khi phải tăng giá mạnh.

Ngược lại, nếu nền kinh tế đã hoạt động gần công suất, tăng thêm tổng cầu không đồng nghĩa sản lượng có thể tăng tương ứng. Nguồn cung lao động, máy móc, nguyên liệu hoặc năng lực sản xuất có thể trở thành giới hạn. Trong hoàn cảnh đó, một phần lớn hơn của kích thích tài khóa có thể thể hiện qua áp lực giá.

Tài khóa thắt chặt cũng phụ thuộc vào cùng điều kiện. Trong một nền kinh tế có cầu quá mạnh, giảm cầu có thể giúp đưa hoạt động kinh tế về mức bền vững hơn. Nhưng trong suy thoái, thắt chặt có thể làm khoảng cách sản lượng âm lớn hơn và khiến thị trường lao động yếu thêm.

Ngoài trạng thái của nền kinh tế, kết quả còn phụ thuộc vào cấu trúc chính sách. Một đồng tăng chi tiêu công không nhất thiết tạo tác động giống một đồng giảm thuế. Ngay trong cùng nhóm chi tiêu hoặc thuế, cách thiết kế chính sách cũng quyết định tiền được đưa đến đâu, tốc độ được sử dụng và mức độ tạo thêm cầu.

Không nên đồng nhất tài khóa mở rộng với thâm hụt và thắt chặt với thặng dư

Thâm hụt ngân sách và chính sách tài khóa mở rộng có liên quan chặt chẽ nhưng không phải là hai khái niệm đồng nhất.

Ngân sách có thể rơi vào thâm hụt lớn hơn trong suy thoái ngay cả khi chính phủ không thông qua một gói kích thích mới. Khi thu nhập và lợi nhuận giảm, nguồn thu thuế có thể tự động giảm. Đồng thời, một số khoản chi ngân sách nhạy cảm với chu kỳ có thể tăng. Đây là tác động của các cơ chế ổn định tự động.

Theo chiều ngược lại, khi nền kinh tế tăng trưởng mạnh, nguồn thu thuế có thể tăng và một số khoản chi giảm, khiến cán cân ngân sách cải thiện mà không nhất thiết phản ánh một quyết định thắt chặt tài khóa chủ động.

Vì vậy, muốn xác định định hướng chính sách, cần xem xét những thay đổi có chủ đích về thuế và chi tiêu cùng ảnh hưởng của chúng đối với nền kinh tế, thay vì chỉ quan sát ngân sách đang thâm hụt hay thặng dư.

Điểm này đặc biệt quan trọng khi so sánh chính sách giữa các giai đoạn. Một mức thâm hụt danh nghĩa giống nhau có thể mang ý nghĩa rất khác nếu một nền kinh tế đang suy thoái còn nền kinh tế kia đang tăng trưởng mạnh.

Lựa chọn mở rộng hay thắt chặt luôn đi kèm đánh đổi

Hai chính sách tài khóa không phải hai lựa chọn mà một bên luôn tốt và bên kia luôn xấu. Mỗi hướng giải quyết một nhóm vấn đề nhưng đồng thời tạo ra những đánh đổi khác nhau.

Với tài khóa mở rộng, lợi ích chính là khả năng hỗ trợ tổng cầu, sản lượng và việc làm khi khu vực tư nhân suy yếu. Đổi lại, chính phủ có thể phải chấp nhận thâm hụt cao hơn, nhu cầu vay nợ lớn hơn và nguy cơ tạo thêm áp lực lạm phát nếu kích thích vượt quá khả năng đáp ứng của phía cung.

Với tài khóa thắt chặt, lợi ích có thể nằm ở việc giảm áp lực tổng cầu và cải thiện cán cân ngân sách. Đổi lại, giảm chi hoặc tăng thuế có thể làm tổng cầu yếu đi và gây chi phí về sản lượng, thu nhập hoặc việc làm trong ngắn hạn.

Cũng cần xét đến độ trễ. Việc nhận diện vấn đề, thông qua ngân sách, triển khai dự án hoặc thay đổi thuế đều cần thời gian. Nếu điều kiện kinh tế thay đổi nhanh, một biện pháp được thiết kế cho trạng thái kinh tế trước đó có thể phát huy tác dụng khi bối cảnh đã khác.

Bởi vậy, tiêu chí quan trọng không phải là hỏi mở rộng hay thắt chặt tốt hơn, mà là xem định hướng nào phù hợp với trạng thái kinh tế, mục tiêu ngân sách và ràng buộc tại thời điểm chính sách được thực hiện.

Chính sách tài khóa mở rộng và thắt chặt khác nhau trước hết ở hướng tác động đến tổng cầu. Tài khóa mở rộng thường tăng chi tiêu hoặc giảm thuế để hỗ trợ cầu, sản lượng và việc làm, nhưng có thể làm thâm hụt ngân sách và áp lực giá tăng. Tài khóa thắt chặt thường giảm chi tiêu hoặc tăng thuế để hạn chế cầu và có thể cải thiện cán cân ngân sách, nhưng đồng thời có nguy cơ làm tăng trưởng và việc làm suy yếu.

Tác động thực tế không chỉ phụ thuộc vào tên gọi của chính sách. Trạng thái chu kỳ kinh tế, mức độ dư thừa năng lực sản xuất, cấu trúc thuế và chi tiêu, số nhân tài khóa, độ trễ thực thi và phản ứng của các chủ thể kinh tế đều quyết định kết quả cuối cùng. Vì vậy, hai chính sách nên được hiểu như hai hướng điều chỉnh tài khóa phục vụ những điều kiện kinh tế khác nhau, thay vì hai lựa chọn có giá trị tuyệt đối.